Закон о морском (акваториальном) планировании быть или не быть…
На сегодняшний день
Подготовка проекта Федерального закона «О морском (акваториальном) планировании Российской Федерации» была предусмотрена пунктом 59 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2014 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2590-р.
Однако, до сих пор, федеральный закон не то, что не внесен на рассмотрение в Государственную Думу, а его текст все еще проходит многочисленные согласования в соответствующих министерствах и ведомствах.
Таким образом, мы в очередной раз убеждаемся с каким «энтузиазмом» и ответственностью ведется законотворческая работа в части совершенствования действующего законодательства.
Не стоит забывать, что на сегодняшний день в России отсутствует законодательный акт, регулирующий отношения разноуровневых органов власти не только между собой, но и с физическими и юридическими лицами, занимающихся определенными видами деятельности в акваториях морей и водоёмов.
Так как долгое время тема градостроительства и территориального планирования была мне близка, считаю необходимым осветить проблематику определения инструментария единого планирования развития прибрежных областей и приморских акваторий, как одного из важнейших составляющих будущего России в целом, и самого территориального планирования в частности.
Надеемся, что изложенные ниже предложения помогут Междуведомственной рабочей группе, специально созданной для разработки данного законопроекта, быстрее разрешить все вопросы, связанные с наполнением текстом этого документа и разобраться с важными и решающими задачами, ради которых он, собственно говоря, и создается.
Анализ норм
В Российской Федерации опыт разработки документов морского пространственного планирования отсутствует.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что термин «морское акваториальное планирование» не используется ни в одном законодательном акте Российской Федерации. Морские акватории находятся в исключительном ведении федеральных органов власти, управление ими осуществляет ряд отраслевых министерств, для которых морская деятельность не является основной. Такое управление не может обеспечить комплексного подхода к управлению морскими территориями и оптимального использования морских ресурсов.
Действующая нормативная правовая база Российской Федерации в отношении водных объектов суши и акватории морей не обеспечивает взаимосвязи и рациональной организации морской (акваториальной) деятельности в пределах одного бассейнового округа. С этим связаны риски прямых и косвенных экологических и экономических ущербов при осуществлении морской деятельности, в том числе непосредственно локализованных видов такой деятельности, а также отдаленных во времени и в пространстве различных нарушений параметров водной среды, определенных динамическими процессами, протекающими в водных массах и затрагивающими состояние береговых зон.
На сегодняшний день вопросы стратегического территориального планирования преимущественно локализованы в границах страны, отдельных регионов и муниципальных образований. Однако, на морские акватории документы пространственного планирования и распределения видов хозяйственной деятельности не подготавливаются и потому не утверждаются и не служат целям комплексного, эффективного, экологически безопасного и рационального природопользования.
Отдельные планы и программы развития некоторых видов морехозяйственной и морской деятельности носят узковедомственный характер, что способствует межотраслевым и межрегиональным конфликтным ситуациям.
Анализ современного состояния законодательной, нормативной и правовой базы осуществления морской деятельности, показал что, в настоящее время в Российской Федерации существует вертикальная структура потенциального управления морской деятельностью. Однако законодательство Российской Федерации не позволяет реально определить пространственные границы и содержание полномочий субъектов морской деятельности и субъектов водных отношений.
Отсутствие законодательного акта, регулирующего отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, возникающие при осуществлении всех возможных видов деятельности на акватории морей и водоёмов, является основной проблемой для осуществления рационального функционального зонирования акваторий — акваториального зонирования.
Концепция законопроекта
Приоритетом концепции является обеспечение интересов Российской Федерации, предусмотренных в Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
При разработке концепции законопроекта « О морском акваториальном (пространственном) планировании в Российской Федерации» должна быть учтена необходимость организации морского акваториального (пространственного) планирования и обеспечения включения данной деятельности в систему стратегического и территориального планирования, действующую в Российской Федерации.
В законопроекте должны определяются задачи и области регулирования отраслевых законодательных актов, касающихся вопросов использования пространственных ресурсов государства, акваториальной деятельности в пределах бассейновых округов, динамических процессов, протекающих в водных массах и затрагивающих состояние береговых зон и др..
Основной целью законопроекта должен стать максимальный учет национальных геополитических, социальных, демографических, административно-территориальных и природных факторов, а также сохранение преемственности и оптимизация системы прибрежного и морского управления как новой сферы государственного управления, специфическим инструментом, которого является морское акваториальное (пространственное) планирование,направленное, в том числе на функциональное зонирование акваторий и рациональное размещение конкурирующих природопользователей на ограниченных пространствах.
Предмет правового регулирования
Предметом правового регулирования законопроекта должна стать совокупность общественных отношений по реализации государственной политики в сфере прибрежного и морского управления.
Законопроект должен будет установить общие принципы координации действий, направленных на развитие различных видов морской деятельности, с одной стороны, и создать обеспечивающие эти виды деятельности береговую инфраструктуру, с другой, тем самым преодолеть фрагментарность стратегического планирования социально-экономического развития приморских территорий.
В основу разработки законопроекта о морском акваториальном планировании должен быть положен экосистемный подход, принципы предосторожности, участия всех заинтересованных сторон в процессе разработки документов морского планирования, открытого доступа к информации, сотрудничества субъектов акваториальной деятельности, с учетом того, что планирование видов акваториальной деятельности должно осуществляться на федеральном уровне по экорегионам — морским частям бассейновых округов.
При разработке законопроекта одним из приоритетов должно явиться обеспечение баланса между получением кратковременной экономической выгоды и достижением долговременных целей инновационного развития, определяемых Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Последствия реализации закона
Принятие законопроекта обеспечит нормативные, правовые и институциональные условия для долгосрочного устойчивого комплексного развития регионов, входящих в акваториальной зону РФ при условии сохранения природных экосистем, естественных ландшафтов и их биологического разнообразия.
Будут созданы предпосылки для:
— модернизации морехозяйственного комплекса с использованием современных технологий, в том числе, в таких отраслях как судостроение, добыча минеральных ресурсов на морском шельфе и разведка недр, морское приборостроение, морская инженерия;
— привлечения высококвалифицированных специалистов в отрасли морской деятельности, в том числе по рабочим специальностям;
— рационального использования природных ресурсов, сохранения благоприятной окружающей среды, внедрение элементов «зеленой экономики»;
— получения синергетического эффекта за счет использования кластерной политики, создания зон опережающего развития и особых экономических зон;
— унификации систем целевых показателей для конкретных мероприятий и прибрежно-морского компонента в целом;
— повышения контроля в процессе проведения стратегического планирования развития морехозяйственной деятельности;
— повышения безопасности населения приморских регионов, а также уменьшения экономического ущерба от негативного воздействия морских стихийных бедствий;
— создания эффективного регионального морехозяйственного комплекса и развития потенциала приморских территорий и прибрежных акваторий и улучшения использования существующих методов, средств и ресурсов за счет развития человеческих и организационных возможностей;
— создания оптимальной структуры хозяйственной системы прибрежной зоны, наиболее полно отвечающей целям и задачам развития морехозяйственной деятельности;
гармонизации отношений пользователей различными ресурсами прибрежной зоны.
Вступление в силу законопроекта улучшит взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления приморских регионов.
Лучше поздно, чем никогда
Не может не радовать наличие понимания о необходимости разработки такого законопроекта на правительственном уровне. Остается надеяться, что разработчики Федерального закона «О морском (акваториальном) планировании РФ» не «опустят руки» и доведут начатое дело до конца, разработав соответствующий документ на надлежащем, качественном уровне, который не будет содержать декларативных норм и принципов, а станет реально действующим механизмом, способным вывести морское территориальное планирование на новый уровень развития.