От Концессии до ГЧП
13 июля 2015 года был принят федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». До принятия закона на федеральном уровне заключались в основном концессионные соглашения и соглашения с участием ГК «Автодор» в иных формах. Что касается региональных практик, то все зависело от политической воли в регионе, т.к. региональные ГЧП-законы были приняты в абсолютном большинстве субъектов РФ. Распространенным явлением была практика переквалификации заключенных ГЧП-соглашений в госконтракты. Поэтому некоторые субъекты РФ опасались заключать ГЧП-соглашения, предпочитая им госконтракт и концессию.
Много лет все инфраструктурное сообщество страны ждало принятия ГЧП-закона, списывая все мыслимые и немыслимые причины неразвитости ГЧП-инструментов именно на его отсутствие.
Теперь закон принят. И все же количество недовольных не уменьшилось. Сразу нашлись те, кто заявил, что теперь в России возможна реализация ГЧП только в форме концессионных соглашений, а все остальные формы и идеи обречены на вымирание, потому, что принят плохой закон о ГЧП.
Выходит, лучше бы и не пытались? Бесспорно, нет. ГЧП-закон — важный шаг в развитии государственно-частного партнерства в стране. И в целом он разработан с учетом мнений многих участников ГЧП.
Завышенные ожидания
Чего же ожидали от ГЧП-закона? Ответ на этот вопрос напрямую связан с тем, о чьих интересах идет речь. Как минимум было несколько категорий «бенефициаров» ГЧП-закона, каждый со своими ожиданиями. Приведем некоторые из них.
Российская Федерация преследовала цели:
развития рынка ГЧП-проектов;
создания единой нормативной базы ГЧП для всей страны;
повышения интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП.
Регионы и муниципалитеты рассчитывали, что:
ГЧП-закон определит полномочия субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, в частности предоставит им возможности по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения;
ГЧП-закон определит понятие «государственно-частное партнерство»;
ГЧП-закон опишет возможные формы ГЧП;
в ГЧП-законе будут предусмотрены механизмы финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ;
ГЧП-закон опишет права и обязанности публичного и частного партнеров (иными словами, определит, какие положения должно включать в себя соглашение о ГЧП); и, наконец,
ГЧП-закон позволит проводить нескольким публично-правовым образованиям совместные конкурсы и заключать совместные соглашения.
Инициаторы ГЧП-проектов ожидали, что:
из ГЧП-закона будет понятно, как (по какой процедуре) инвестор может инициировать ГЧП-проект;
инвестор сможет в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса;
правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству;
ГЧП-закон сделает возможным создание объектов соглашения в частную собственность;
гарантии инвесторам будут расширены, в том числе в случае изменения законодательства;
список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, будет более широким, чем по концессии. В идеале он будет открытым;
появится единое понимание ГЧП – больше не придется рассказывать органам власти различного уровня, что такое ГЧП.
Банки ожидали при принятии закона, что:
в ГЧП-законе будут закреплены гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе;
ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений;
в то же время ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах;
ГЧП-закон в совокупности будет, с одной стороны, рамочным, с другой стороны, достаточно конкретным и позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования (к вопросу о пресловутой банкабильности).
Очевидно, что при таком количестве разных интересантов (приведены лишь несколько основных категорий) и различий в их интересах ГЧП-закон в принципе не может оправдать сразу все ожидания